环保督察成常规性制度

    部委“三定”方案陆续公布

    按照这轮改革的时间表，各部委的“三定”方案要在今年6月20日前报批印发，年底前落实到位

    始于今年“两会”的第八次政府机构改革，正迎来新的节点。近日，多个新组建部委的“三定”方案陆续公布。从公布的方案看，这轮涉及范围广、职能调整深刻的机构改革正在有条不紊地展开。

    “三定”即“定职责、定机构、定编制”，是指中央编办为深化行政管理体制改革，而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称。

    不难看出，今年“两会”期间通过的《国务院机构改革方案》，在很大程度上需要通过各部委的“三定”方案得以落实和体现。同时，由于“三定”方案涉及将来各部委的具体事项，比如机构如何设置、人员编制有多少、承担什么样的职能，因此格外受到关注。

    按照这轮改革的时间表，各部委的“三定”方案要在今年6月20日前报批印发，年底前落实到位。

    环保督察成常规性制度

    在这轮机构改革中，环保部“升级”为生态环境部。除了之前的职责外，还增加了国家发改委的应对气候变化和减排职责、国土部的监督防止地下水污染职责、水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责等近10项与环保相关的职责。

    这些变化在“三定”方案中都得到了体现。比如在生态环境部21个内设机构中，新成立的应对气候变化司、海洋生态环境司，分别整合了国家发改委和原国家海洋局的相关职能。

    根据方案，应对气候变化司将牵头承担国家履行联合国气候变化框架公约相关工作，承担国家应对气候变化及节能减排工作领导小组有关具体工作；海洋生态环境司将负责全国海洋生态环境监管工作，监督陆源污染物排海，组织划定海洋倾倒区。

    此外，新成立的内设机构还有中央生态环境保护督察办公室。按照方案，这个新机构将承担中央生态环境保护督察组织协调工作，负责监督生态环境保护党政同责、一岗双责落实情况，拟订生态环境保护督察制度、工作计划、实施方案并组织实施。

    中国公众与环境研究中心主任马军在接受《中国新闻周刊》采访时表示，新成立的中央生态环境保护督察办公室，应该是由原国家环境保护督察办公室演化而来。

    2016年1月4日，根据《环境保护督察方案》，由原环保部牵头，中纪委、中组部的相关领导参加，成立了中央环保督察组。这个部际间联合工作组也就是媒体俗称的“环保钦差”，代表党中央、国务院对各省(自治区、直辖市)党委和政府及其有关部门开展的环境保护督察。

    此后，为了负责中央环保督察组的日常工作，又建立了国家环境保护督察办公室，简称国家环保督察办。

    2017年3月，时任环保部部长的陈吉宁在十二届全国人大五次会议记者会上介绍说，“在中编办的大力支持下，我们现在已经建立了国家环保督察办，中央督察组和将来所有的督政任务都由督察办公室来承担，来统筹。”

    从2016年到2017年的两年间，中央环保督察已完成对全国31省份的全覆盖，问责人数超过1.7万。

    在马军看来，作为负责环保督察的国家机关，此前国家环保督察办并不隶属于生态环境部。此次，“三定”方案将这一机构纳入生态环境部的内设机构，意味着中央生态环境保护督察作为一项常规性的制度予以确立。

    另外，之前按照环境元素管理的原则，原污染防治司已经划分为水环境管理司、大气环境管理司、土壤环境管理司。这次在此基础之上，又新成立了固体废物与化学品司。

    根据方案，增设的固体废物与化学品司，将负责全国固体废物、化学品、重金属等污染防治的监督管理，组织实施危险废物经营许可及出口核准、固体废物进口许可、有毒化学品进出口登记、新化学物质环境管理登记等环境管理制度。

    此外，依据“三定”方案，生态环境部下属华北、华东、华南、西北、西南、东北区域督察局，承担所辖区域内的生态环境保护督察工作。

    长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖流域生态环境监督管理局，作为生态环境部设在七大流域的派出机构，主要负责流域生态环境监管和行政执法相关工作，实行生态环境部和水利部双重领导、以生态环境部为主的管理体制，具体设置、职责和编制事项另行规定。

    积极应对人口老龄化

    从原来的计划生育、控制人口，转向保持合理人口规模，积极应对人口老龄化，是这轮机构改革中组建国家卫生健康委员会(以下简称卫健委)最重大的指导理念变化之一。这一变化，在卫健委的“三定”方案中也得到了很好的体现。

    按照方案，卫健委对原卫计委计划生育的职能进行了调整，改为负责计划生育管理和服务工作，开展人口监测预警，研究提出人口与家庭发展相关政策建议，完善计划生育政策。

    同时，新增了一项职能，即组织拟定并协调落实应对认可老龄化政策措施，负责推进老年健康服务体系建设和医养结合工作。

    与职能相协调，对内设机构也做了调整。撤销了原来的计划生育基层指导司、计划生育家庭发展司和流动人口计划生育服务管理司；新设了老龄健康司、人口监测与家庭发展司。

    老龄健康司负责组织拟定医养结合的政策、标准和规范，建立和完善老年健康服务体系，同时承担全国老龄工作委员会的具体工作；人口监测与家庭发展司则承担人口监测预警工作，并提出人口与家庭发展相关政策建议，完善生育政策并组织实施，建立和完善计划生育特殊家庭扶助政策。

    中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王广州在接受《中国新闻周刊》采访时认为，新设老龄健康司、人口监测与家庭发展司，主要是为了适应当前人口形势的需要。据统计，2017年，中国60岁以上的人口比例，已从1999年的10%增至17.3%。

    王广州表示，将老年健康和养老方面的职责纳入卫生部门，将有助应对中国日益加剧的人口老龄化问题，加快老龄事业和产业发展，为老百姓提供全方位全周期的健康服务。养老产业也有望迎来黄金时代。

    对于大家普遍关注的养老问题，在卫健委与民政部的职责分工上，本次方案明确卫健委负责拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施，综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展，承担老年疾病防治、老年人医疗照护、老年人心理健康与关怀服务等老年健康工作。

    民政部则负责统筹推进、督促指导、监督管理养老服务工作，拟订养老服务体系建设规划、法规、政策、标准并组织实施，承担老年人福利和特殊困难老年人求助工作。

    另外，根据方案，卫健委还将增设职业健康司，负责拟定职业卫生、放射卫生相关政策、标准并组织实施，开展重点职业病监测、专项调查、职业健康风险评估和职业人群健康管理工作。

    食品监管仍是重中之重

    这轮机构改革，对一些设置重叠、职能交叉的机构进行了整合，组建国家市场监督管理总局(以下简称市场监管总局)就是其中一个例子。

    这个新机构整合了三个正部级总局——国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局，不仅将传统的工商、质检、食药监等监管职能合并，还将反垄断、标准化等职能也并入其中，在一定程度上真正实现了除金融之外的一般性市场监管的大统一。

    清华大学公共管理学院院长薛澜在接受《中国新闻周刊》采访时表示，这轮改革一个很重要的原则，是以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，而不是单纯的精简机构。

    在他看来，这轮机构改革与前几轮改革中的“大部制改革”并不完全一样，一个突出的特征是“功能管理”，打破了行业分割管理的局面。

    根据“三定”方案，新组建的市场监管总局人员编制为805人，比整合前3个总局的人数有所减少，内设机构也缩减为27个司局。

    从这27个司局的设置来看，原国家工商行政管理总局变化最大，原有的司局基本上都做了调整。比如，撤销了消费者权益保护局，将消费者维权工作纳入各业务司局。另外，新增了信用监督管理司、网络交易和监督管理司。

    有分析认为，信用监督管理司体现的是对新型监管工具应用的创新，而网络交易和监督管理司则体现出对新兴业态和领域的及时跟进。

    在食品监管领域，相关的业务司局有5个，分别是食品安全协调司、食品生产安全监督管理司、食品经营安全监督管理司、特殊食品安全监督管理司和食品安全抽检监测司。与原国家食品药品监督管理总局相比，增加了食品安全抽检监测司。

    舆论认为，这表明食品安全监管在市场监管总局未来的工作中仍居于重要位置，同时抽检的作用和地位将会进一步增强。

    根据机构改革方案，在组建市场监管总局的同时组建国家药品监督管理局(以下简称国家药监局)，由市场监管总局管理，主要职责是负责药品、化妆品、医疗器械的注册并实施监督管理。

    与外界此前的预期相比，国家药监局的内设司局要少一些，只有9个。其中，和药品直接相关的有两个——药品注册管理司和药品监督管理司；而和医疗器械相关的司局则从原来的一个增加到两个——医疗器械注册管理司、医疗器械监督管理司。

    此外，根据方案，原食药监总局的稽查局被撤销，具体办案将分散到各个业务司局，具体执法稽查职能可能交由市场监督总局统一履行，由省里来负责。

    国家药监局“三定”方案最大的变化是新增了化妆品监督管理司。2013年之前，化妆品由质监和卫生部门分头管理。2013年国务院机构改革后，化妆品归由原食药监总局药品化妆品注册管理司管理。

    分析认为，此次将化妆品的监管独立出来，是适应这一行业快速发展的需要。近些年，由于公众需求的日益增强，化妆品行业的新产品、新技术不断涌现，再加上化妆品与药品存在较大差异，如果放在一起监管，已经不合时宜了。

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