城乡融合发展纲领性文件重磅出炉

着力破除户籍、土地、资本、公共服务等体制机制弊端

城乡融合发展体制机制改革整体框架正式出炉。5日，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）公开发布。我国将以完善产权制度和要素市场化配置为重点，着力破除户籍、土地、资本、公共服务等体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。下一步将建立一批国家城乡融合发展试验区，并率先从经济发达地区、都市圈和城市郊区突破。

根据《意见》，到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。城乡要素自由流动的制度性通道要基本打通，除个别超大城市外的城市落户限制要放开放宽，城乡统一的建设用地市场要基本建成，农村产权保护交易制度框架要基本形成。

中国城市和小城镇改革发展中心副研究员文辉在接受《经济参考报》记者采访时表示，《意见》是城乡融合发展的纲领性文件，其对于厘清当前认识，明确发展目标和路径，制定发展政策，描绘发展蓝图具有重大意义。

国家发展改革委规划司有关负责人5日表示，城乡融合发展体制机制改革的总方针是坚持农业农村优先发展。改革抓手是协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。改革目标是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。

文辉表示，《意见》分别从战略、目标、政府和市场、产业、社会福利等方面阐释了城乡融合体制机制和政策体系的本质特征和内在要求。政府和市场融合以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。产业融合方面，以农业现代化为基础，推动一二三产业融合发展。社会福利体系融合体现在基本公共服务标准统一，制度并轨；促进基础设施互联互通补短板；缩小城乡收入差距，关键在于提高农民收入。

《意见》提出，健全农业转移人口市民化机制、建立城市人才入乡激励机制、改革完善农村承包地制度、稳慎改革农村宅基地制度、建立集体经营性建设用地入市制度、健全财政投入保障机制、完善乡村金融服务体系、建立工商资本入乡促进机制、建立科技成果入乡转化机制。

中国社会科学院学部委员张晓山指出，城乡融合包括吸引各类城市人才返乡创业就业，相应的资源要素要重新配置，必然要引起产权结构调整，涉及产权格局和集体经济组织未来发展方向。

《意见》明确，对于进城农民，将维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。在此背景下，健全土地流转规范管理制度，强化规模经营管理服务，允许土地经营权入股从事农业产业化经营。推动各地制定省内统一的宅基地面积标准，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。

建立集体经营性建设用地入市制度，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市。

《意见》还提出建立城乡教育资源均衡配置机制、健全乡村医疗卫生服务体系、健全城乡公共文化服务体系、完善城乡统一的社会保险制度、统筹城乡社会救助体系、建立健全乡村治理机制。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆日前在中国农村经济形势分析与预测研讨会上表示，在提高城镇化质量上，需要深化城镇户籍制度改革，包括基本公共服务制度改革，甚至包括城市住房体系改革，让进城农民能够低成本地留下来和长期生活下去。

值得一提的是，《意见》还提出完善促进农民工资性收入增长环境、健全农民经营性收入增长机制、建立农民财产性收入增长机制、强化农民转移性收入保障机制、强化打赢脱贫攻坚战体制机制。

“城乡收入差距中最大的短板还有城乡居民财产性收入差距。要真正使农民的财产变现，使农民真正得到实惠，形成一个劳动力、土地和资本、技术、管理等要素相对均衡的利益格局。”张晓山说。

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